招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)制度差異初步比較
- 作者:
- 安徽新天源建設(shè)咨詢(xún)有限公司
- 最后修訂:
- 2017-05-10 09:42:49
摘要:
招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)制度差異初步比較
編者按:本文介紹了招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)制度各自主要內(nèi)涵與特點(diǎn),分別從制度形成、法律體系建立、程序履行以及招標(biāo)投標(biāo)與采購(gòu)管理等方面闡述了兩種制度存在的差異,并對(duì)差異原因進(jìn)行了分析,旨在為從業(yè)人員組織開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)或政府采購(gòu)活動(dòng)提供指導(dǎo)與幫助。
招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)是兩種典型的締約方式,尤其對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言,兩種活動(dòng)在本質(zhì)特性上具有一定相似性,如:強(qiáng)制性、締約性、時(shí)效性、程序性以及競(jìng)爭(zhēng)性等。然而,資金來(lái)源是確定招標(biāo)與采購(gòu)方式選擇至關(guān)重要的因素,在我國(guó),招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)分屬于不同行政主管部門(mén)監(jiān)管,分別執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定,并具有截然不同的適用范圍。
一、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)監(jiān)管制度差異
對(duì)于非政府資金項(xiàng)目,鼓勵(lì)采用招投標(biāo)方式開(kāi)展締約與交易活動(dòng),運(yùn)用這類(lèi)資金的項(xiàng)目則不存在采用政府采購(gòu)方式的情形。對(duì)于政府投資項(xiàng)目,招投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)均具有法定強(qiáng)制性。當(dāng)資金性質(zhì)為財(cái)政預(yù)算資金時(shí),則一般采用政府采購(gòu)方式組織交易及締約活動(dòng)。當(dāng)為固定資產(chǎn)投資時(shí),則一般選擇采用招投標(biāo)方式。資金性質(zhì)是區(qū)分兩種活動(dòng)方式選擇的重要依據(jù)之一。
2000年出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕34號(hào)),明確了國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招投標(biāo)工作、各行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)各行業(yè)、各領(lǐng)域的招投標(biāo)監(jiān)管工作。各地方政府及行業(yè)主管部門(mén)結(jié)合地方情況紛紛出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,建立了招投標(biāo)交易平臺(tái)與監(jiān)管環(huán)境。而《政府采購(gòu)法》規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政主管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管,并明確指出工程類(lèi)政府采購(gòu)活動(dòng)適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。相比而言,除對(duì)于納入集中采購(gòu)目錄的內(nèi)容由集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)交易活動(dòng)外,財(cái)政行政主管部門(mén)并未針對(duì)非集中采購(gòu)內(nèi)容建立有形采購(gòu)交易環(huán)境做出規(guī)定,也未像招投標(biāo)活動(dòng)按行業(yè)或?qū)I(yè)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行劃分。然而,針對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中服務(wù)、工程及貨物三種類(lèi)型的項(xiàng)目,進(jìn)一步按照預(yù)算類(lèi)別與性質(zhì)劃分采購(gòu)活動(dòng)類(lèi)別,并由各預(yù)算管理處室根據(jù)預(yù)算類(lèi)別分別開(kāi)展協(xié)調(diào)管理。無(wú)論何種資金類(lèi)別的采購(gòu)活動(dòng)均由隸屬于財(cái)政行政主管部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)采購(gòu)監(jiān)管的處室負(fù)責(zé)管理。財(cái)政預(yù)算管理接受《預(yù)算法》調(diào)整,政府采購(gòu)活動(dòng)作為預(yù)算管理重要內(nèi)容,其過(guò)程也必然受到這一法律的調(diào)整與影響。與其他類(lèi)別政府資金相比,預(yù)算資金審批制度更加完善,審批程序更為嚴(yán)格。政府采購(gòu)活動(dòng)須滿足財(cái)政預(yù)算資金“剛性”要求,與預(yù)算資金審批、支付及其后期管理緊密銜接,可以說(shuō)政府采購(gòu)制度是財(cái)政預(yù)算管理制度的重要組成部分。
二、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)法律體系差異
招投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)雖然在本質(zhì)上具有相似性,但從法律體系上看,兩者存在較大差異。關(guān)于兩法體系差異主要體現(xiàn)在交易活動(dòng)主體、法律類(lèi)型、標(biāo)的物特征、適用范圍以及法律體系建設(shè)等方面,詳見(jiàn)表1。
三、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購(gòu)程序差異
招標(biāo)方式選擇、前置條件獲取、代理機(jī)構(gòu)委托、活動(dòng)過(guò)程的監(jiān)管等均對(duì)程序履行產(chǎn)生影響。針對(duì)這些方面招投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)存在差異,詳見(jiàn)表2。表2中有關(guān)差異內(nèi)容正是兩法體系及監(jiān)管制度差異的客觀反映。弄清兩類(lèi)活動(dòng)程序差異,有利于管理人員找準(zhǔn)工作要點(diǎn),規(guī)范操作行為。
實(shí)踐中,交易締約過(guò)程所選用方式類(lèi)型遠(yuǎn)超出了招投標(biāo)與政府采購(gòu)所有法定方式種類(lèi),例如“比選”、“選聘”、“談判”、“征集”、“競(jìng)爭(zhēng)性比較”等方式,在操作程序上與兩種法定方式具有一定相似性。上述非法定活動(dòng)程序組織過(guò)程靈活多樣,在一定程度上,提高了締約及交易效率。然而,由于缺乏法律約束,相對(duì)法定方式而言,程序執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)性差。筆者建議,應(yīng)以公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用原則為基礎(chǔ),對(duì)于非法定方式采取必要措施強(qiáng)化程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。需注意的是,對(duì)于非法定合同締約或交易過(guò)程,鼓勵(lì)采用招標(biāo)或政府采購(gòu)法定方式,然而只要選擇采用法定活動(dòng),就必須嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)行,并承擔(dān)法律責(zé)任。
四、招標(biāo)與政府采購(gòu)管理差異
工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)管理是指站在建設(shè)全過(guò)程視角對(duì)招標(biāo)活動(dòng)實(shí)施的一系列管理工作。同理,政府采購(gòu)管理指采購(gòu)人針對(duì)擬組織實(shí)施的采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)展的一系列管理工作。政府采購(gòu)管理過(guò)程除遵循財(cái)政預(yù)算控制要求外,依然需將全過(guò)程思想貫穿始終。上述兩類(lèi)活動(dòng)管理目標(biāo)均包括降低過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)、提升交易效率、確保交易質(zhì)量、滿足全過(guò)程管理要求等。招投標(biāo)或政府采購(gòu)管理工作內(nèi)容均包括:合約規(guī)劃、工作方案編制、代理機(jī)構(gòu)委托、過(guò)程文件審核、招標(biāo)與采購(gòu)代理過(guò)程評(píng)價(jià)等方面。針對(duì)上述內(nèi)容,兩類(lèi)活動(dòng)有關(guān)差異內(nèi)容詳見(jiàn)表3。
招投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)各方面的差異是其各自固有本質(zhì)特性的外在反映。隨著招投標(biāo)與政府采購(gòu)活動(dòng)在法律體系及監(jiān)管制度等方面的不斷完善,伴隨著大量市場(chǎng)交易對(duì)于上述兩種活動(dòng)管理更多新需求的產(chǎn)生,相信其差異化趨勢(shì)將更加明顯。
來(lái)源:《招標(biāo)采購(gòu)管理》2016年第4期 作者單位:吳振全,北京市工程咨詢(xún)公司;劉云梅,北京市計(jì)劃生育藥具管理站